Durante algunas semanas de noviembre, Montevideo se llenó de actividades en las que de manera más o menos directa se discutió sobre estrategias para cambiar la estructura productiva uruguaya (1). En esos ámbitos existe consenso respecto a que ese es un componente central para resolver los problemas de subdesarrollo, dando espacio a nuevos sectores basados en el uso intensivo de tecnologías de frontera e incorporando programas de calidad, innovación y competitividad en sectores tradicionales. Tal intensidad de espacios de reflexión coincidió, esta vez, con un momento de elaboración y presentación de nuevos instrumentos de política industrial y de innovación. De hecho, en una de esas actividades se presentaron los planes estratégicos de cinco de los Consejos Sectoriales impulsados por el Gabinete Productivo del Gobierno Nacional (2).
Estos Planes son probablemente la expresión más clara de la nueva política industrial de Uruguay que se iniciara en 2008 con la “Estrategia Industrial”. Los mismos fueron elaborados por Consejos Sectoriales, en los cuales participan empresarios, trabajadores, representantes del gobierno y, en algunos sectores denominados “basados en ciencia”, representantes de la academia. Esos actores elaboraron un diagnóstico sectorial y a partir de ello plantearon objetivos y herramientas para alcanzarlos.
Realmente creo que esa es una iniciativa muy positiva y que los planes son el resultado de un trabajo muy serio. Positivo porque considero que la economía uruguaya precisa cambiar su estructura para concentrarse en sectores y formas de producción de mayor productividad y menor heterogeneidad intrasectorial. Existe amplia evidencia que muestra la relación entre heterogeneidad estructural, bajos ingresos e inequidad en la distribución de los mismos, especialización en bienes de bajo valor agregado y frágil inserción internacional. Pienso que es positivo entonces que se elaboren políticas para el desarrollo de sectores relevantes y que esto contribuya a niveles relativamente homogéneos de productividad de los mismos.
Entiendo que la elaboración de los planes sectoriales se trata de un trabajo serio porque se ha realizado de manera participativa y con el respaldo de un equipo técnico calificado. La participación de diferentes actores fue uno de los puntos más destacado durante el Foro de noviembre en el que se presentaron los avances del trabajo de los Consejos Sectoriales. Desde el punto de vista teórico, esto parece una fortaleza clara para una política de innovación tecno-productiva. Si aceptamos que la definición de objetivos estratégicos tiene que referirse en primer lugar a metas útiles, que satisfagan necesidades de los agentes, entonces el involucramiento de quienes participan en la producción es necesario.
Además, la existencia de un organismo de gobierno como agente orientador –integrador sistémico lo llamaría la teoría- como la Dirección Nacional de Industrias y la existencia de instrumentos específicos, como es el Fondo Industrial, y muy especialmente la asignación de recursos para cumplir cada meta propuesta, permite la implementación directa de las iniciativas que se plantean los Planes.
Aún considerando todo esto, me cuesta ser realmente optimista. Recuerdo el último libro de Francisco Sagasti (2004), donde utiliza la metáfora de la maldición de Sisyphus para caracterizar la experiencia de las políticas de innovación y desarrollo en América Latina. Según el mito, Sisyphus fue un astuto sinvergüenza que llegó incluso a burlarse de los dioses. Por ello fue condenado a pasar la eternidad empujando una roca hasta la cima de una montaña y luego verla caer, para volver a comenzar la tarea una y otra vez.
La metáfora que propone Sagasti parece adecuada en nuestro contexto: las políticas industriales y de innovación en América Latina han transitado por procesos de construcción e implementación para muchas veces pasar, luego, al simple desmantelamiento. Ello no sólo no ha permitido acumular experiencia sino que en algunos casos ha provocado procesos de des-aprendizaje. Esto es, pérdida neta de capacidades, de legitimidad y de recursos económicos. Creo que superar esa maldición del trabajo fútil es el principal desafío para las nuevas políticas industriales de Uruguay. En particular para aquellas que se refieren a sectores basados en ciencia, como bio y nanotecnología, donde el grado de novedad es muy grande y el costo de des-aprender particularmente alto.
¿Existe realmente una nueva generación de políticas?
Entre las décadas de 1970 y 1990 con la apertura comercial y el fin de las barreras productivas cambiaron las políticas industriales de Uruguay. Las políticas de la etapa proteccionista fueron principalmente comerciales y laborales. Esto es, defensa de mercado interno e integración de los trabajadores formales al sistema de bienestar. Varios estudios de historia económica muestran que el período de protección del mercado interno fue el de mayor productividad de la industria y echan por tierra buena parte de las críticas pseudo-Ricardianas al modelo de economía cerrada. No obstante, desde el punto de vista de las políticas industriales, las mismas no fueron particularmente creativas, consistieron básicamente de reserva de mercado. En las últimas décadas del siglo XX, las políticas industriales fueron también principalmente políticas comerciales, esta vez asociadas a la apertura: régimen de admisión temporaria, contenido local en el caso del MERCOSUR para algunos sectores y poca cosa más.
Claramente las políticas comerciales son un punto crítico de las políticas industriales. Sin embargo, las políticas industriales propiamente dichas se asocian a estrategias productivas y comerciales, con metas y sistemas de estímulos definidos. En ese sentido las nuevas políticas que impulsa la Dirección Nacional de Industria del Ministerio de Industria, Energía y Minería, son claramente un tipo novedoso de políticas en relación a la experiencia de largo plazo. Sin embargo, no son estrictamente nuevas. Las “agendas de competitividad” que elaboró el mismo ministerio a fines de la década de 1990 fueron también realizadas a partir de un abordaje integral que abarcaba desde lo problemas productivos hasta los problemas comerciales y de competitividad. Pero esa iniciativa cayó en la maldición de Sisyphus, no trascendió esa iniciativa más allá de la propuesta.
Por eso, evitar los problemas de des-aprendizaje aparece como uno de los principales desafíos de las nuevas políticas. Esto no es una idea nueva original. Lo destacó muy claramente el Cr. Sebastián Pérez en el Foro de noviembre (3): Uruguay ha tenido buenas experiencias de iniciativas de políticas industriales, sin embargo estas han quedado en nada
¿Cuál es el riesgo de que se repita la maldición de Sisyphus?
Parecería que la política en sí cumple algunos requisitos de buen diseño (técnicos calificados, participación de los agentes, fondos específicos). Sin embargo no cabe suponer que la política está blindada contra riesgos. Para superar la maldición es necesario obtener resultados. Ni el buen diseño de las políticas ni la participación de los actores conseguirá asegurar esta experiencia contra el riesgo de des-aprendizaje o des-acumulación de conocimientos. Seguramente no hay manera de eliminar el riesgo de la maldición, pero probablemente lo que ayudaría a evitar que la roca vuelva a caer es la implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento. Esto que parece que se ha conseguido hacer en las políticas sociales sigue siendo el principal asunto pendiente en las políticas de industria e innovación.
Por otra parte uno de los mayores riesgos que creo que enfrentan estas políticas es consolidar el liderazgo de la Dirección Nacional de Industria en la definición de políticas. El impulso actual y las promisorias características que el mismo presenta dependen críticamente de la conducción política y del equipo técnico de esa Dirección. Así como es importante consolidar la iniciativa política y los recursos humanos, resulta imprescindible consolidar los recursos presupuestales asignados. Esto no implica consolidar los recursos para cada plan sectorial sino para la política y los instrumentos que de ella puedan derivarse. Esas sin duda son algunas de las formas más eficientes de evitar que se borre de la noche a la mañana una iniciativa de este tipo.
En síntesis, creo que puede decirse que la principal fortaleza de los nuevos planes sectoriales es la articulación de los objetivos estratégicos con instrumentos específicos gestionados directamente por el organismo público que lidera la iniciativa. Los riesgos son muchos, la probabilidad de éxito parece la más alta que alguna vez tuvieron las políticas industriales post apertura, no obstante sigue siendo muy baja –porque el desafío es muy complejo e incierto: se trata de modificar paulatinamente una estructura productiva consolidada. Entonces, una vez más, la posibilidad de no repetir la maldición dependerá de que las políticas se evalúen y que las mismas –con los cambios necesarios – se mantengan en el tiempo.
** En estos días he conversado sobre este tema y recibido generosos comentarios de Melissa Ardanche, Florencia Antía, Judith Sutz y Lucía Pittaluga, muchas gracias a ellas. Los errores son sólo de mi responsabilidad.
(1) Foro de Innovación de las Américas (ANII), Foro Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva (MIEM-Parlamento), Jornadas de la Asociación Uruguaya de Historia Económica (UDELAR).
(2) Los planes corresponden a los siguientes sectores: Automotriz, Biotecnología, Farmacéutica, Forestal/Maderera, Naval, Minería. Varios de ellos pueden consultarse en: http://gp.gub.uy/es/planes
(3) Director del Departamento de Estudios Económicos de la Cámara de Industrias
Sagasti, F. (2004) Knowledge and Innovation for Development. The Sisyphus Challenge of the 21st Century. Edward Elgar, Cheltenham, UK • Northampton, MA, USA 2004
