¿Qué tan grande es el
problema y donde se encuentra?
A primera vista, no tan grande: los últimos datos disponibles de la Encuesta Continua de Hogares para todo 2023 la ubican en 23,7%, y sabemos que datos más actualizados la ubican aún por debajo. Hay 386,330 trabajadores informales, y el dato da para festejar, considerando por ejemplo que la informalidad asciende al 63% en Paraguay y 26% en Chile, al 15,3% en España, o al 11,9% en Italia, o que, volviendo a Uruguay, cayó más de quince puntos porcentuales entre 2005 y 2015. Sin embargo, la ECH 2023 indica que la informalidad se concentra en niveles socioeconómicos y categorías de ocupación muy concretos. Asciende al 70,9% entre los adultos que pertenecen a hogares por debajo de la línea de pobreza y es del 63,3% entre cuentapropistas. Por edades, es del 34,4% para los menores de 25, y del 33% para los mayores de 55. Parece estar distribuida equitativamente entre sexos. Geográficamente, la informalidad es mínima en Montevideo (16,8%), y asciende a 38,3% en Rivera, 45,6% en Cerro Largo y a 52,5% en Artigas. Por sectores de actividad,[1] la informalidad es del 55,2% en Otras actividades de servicio,[2] 46,2% en la Construcción, 43,2% en Actividades administrativas y servicios de apoyo, y 34,2% en Alojamiento y servicios de comida. Ahora bien, una cosa es el sector de la empresa del informal (por ejempo, Alojamiento), y otra su actividad dentro de ella (por ejemplo, Limpiador). Con esta distinción en mente, trece actividades[3] concentran al 50% de los informales:
¿Que hacemos con el problema?
En esta nota planteo varias
lineas para considerar pensando en la formulación de un Plan Nacional de
Formalización.
No todo es
formalizable
Parte de la caída en la informalidad en los
últimos años se debe a cambios en la estructura ocupacional en el mercado de
trabajo, con migración de trabajadores de “sectores informales” a “sectores
formales” (Brum et al, 2022). Es un error conceptual pensar que se puede
reducir la informalidad a (casi) cero simplemente “formalizando” a todos los
trabajadores en sus empleos actuales. Hay ocupaciones de muy baja productividad
en la que la subsistencia del propio empleo depende de la no formalización y el
no pago de aportes; algunos países de la Union Europea marcan un “piso” más
real. Parte de un Plan Nacional de Formalización es reconocer este problema y
ofrecer a los informales caminos por los que puedan reconvertirse laboralmente
y ser empleables en otros sectores o actividades, de mayor productividad y
mayor formalización que la que tienen. En este sentido, se destacan esfuerzos
de la actual administración, por ejemplo con la creación del portal Mi Trabajo Futuro, que colabora con la reconversión laboral de los trabajadores indicando los sectores de mayor demanda de trabajo. Estos caminos son concretamente políticas activas de empleo, que
ayuden a la población informal a reconvertirse a puestos y sectores de mayor productividad
y mejor calidad de empleo. Es preciso modificar la gobernanza y el
funcionamiento del INEFOP para transformarlo en una herramienta más efectiva en
el combate a la informalidad.
Contralor y fiscalización
Un simple procesamiento de la ECH muestra que parte importante de la informalidad se concentra en sectores donde es posible mejorar y hacer más en términos de contralor y fiscalización de la legislación existente. Es preciso incrementar los recursos y esfuerzos dedicados al contralor e inspección en sectores con relativamente baja proporción de cuentapropistas, más fáciles de monitorear, como la Construcción y Alojamiento y servicios de comida. Llegado el caso, se pueden absorber al sistema algunas actividades concretas con regímenes y mecanismos especiales como existe hoy para los rurales y las domésticas.
La evidencia
El trabajo de Dean et al (2020) muestra un incremento importante en los ingresos declarados por los cuentapropistas formales y por los trabajadores formales de pequeñas empresas cuando ingresan en la etapa de los últimos diez años previos a la edad mínima de retiro, lo que habla de subreporte como problema adicional a fiscalizar. Ulysea (2020) hace una revisión extensiva de la literatura sobre informalidad, sus causas y consecuencias para el desarrollo. Los resultados indican que bajar los costos para ingresar a la formalidad no son una politica efectiva para reducir la informalidad pero pueden tener efectos de equilibrio general positivo, como mayor productividad. La politica mas efectiva d formalizacion es mejorar el contralor y la fiscalización en el margen extensivo (quien es o no es informal) pero no en el margen intensivo (quien subreporta dado que es formal). La primer politica mejora los datos de formalidad, productividad y producto total, sin incrementar el desempleo. A nivel local, existen varios trabajos de expertos como Amarante y coautores enfocando el tema con análisis comparativos de otros países y con propuestas concretas, algunas retomadas aquí (ver por ejemplo Amarante y Arim 2015). En esta línea y como full disclosure, desde el Think Tank Ágora venimos trabajando generando evidencia y espacios de discusión para sustentar propuestas de políticas públicas tanto en este tema como en otros, sensibles para el pais.
Extendamos toda la seguridad social a las
unipersonales
La informalidad asciende al 63,9% entre
cuentapropistas. Los cuentapropistas informales tienen pocos incentivos para
abrir una unipersonal y registrarse en el sistema. Es cierto que pueden aportar
y obtener seguro de salud (FONASA), y también es cierto que existen
posibilidades para que accedan a una jubilación mínima. Sin embargo, también es
cierto que existen problemas en la alineación de incentivos de los
cuentapropistas para abrir una unipersonal, dado que los beneficios en el corto
plazo pueden ser percibidos como bajos. Dado que es difícil realizar contralor
sobre los cuentapropistas pues en buena parte de los casos no hay una “empresa
madre” que fiscalizar, propongo generar incentivos y facilidades para que los
cuentapropistas se registren como unipersonales extendiendo parte de la
cobertura del sistema de seguridad social hacia este tipo de empresas, con
cierto criterio. Las unipersonales deberían
tener la posibilidad de hacer aportes al sistema previsional en función de su
facturación y recibir algo a cambio, como ser la cobertura de seguro de
desempleo, maternidad, aguinaldo, etc. Este es el esquema que existen en el
Reino Unido por ejemplo. Vale decir,
extender el sistema de aportes de los dependientes a los independientes, con
ajustes excepciones y mejoras. Esto permitiría integrar al sistema a los unipersonales
“suficientemente productivos” y separarlos de los unipersonales de baja
productividad, para los que habría que diseñar un esquema aparte (como existe
hoy el Monotributo MIDES).
FormalizApp: el mundo del futuro
Imagino que los unipersonales tengan la
posibilidad de tener una cuenta bancaria similar a una “cuenta sueldo”,
vinculada a su teléfono. Imagino que los cuentapropistas con unipersonales
tengan una App con la que puedan facturar sus servicios o venta de bienes, por
ejemplo, mediante transacciones bancarias teléfono a teléfono, y que la App
realice las retenciones correspondientes directamente, evitando que al
cuentapropista le queme el dinero en el bolsillo y no lo vuelque a la seguridad
social. Imagino que el cuentapropista reciba un subsidio cuando su facturación
se vea seriamente afectada (“seguro de desempleo”). Imagino que se tome
vacaciones y cobre un “ingreso vacacional” en función de sus aportes, al igual
que disfrute de “ingresos maternales” y subsidios del estilo. Estos debieran de
estar topeados, y ser diseñados de forma de evitar niveles alarmantes de
fraude, una vez más, copiando el modelo del Reino Unido. Este sistema es
similar al existente actualmente para los conductores de Uber, que son
unipersonales pero en la práctica funcionan como dependientes con retenciones
directas vía la App.
Informalidad “multidimensional”
En esta nota tomo la definición más básica y
estricta de informalidad, dada por si la persona aporta o no a la seguridad
social. La OIT tiene una definición mas amplia de informalidad, de creación
reciente, en la que revisa otras dimensiones como si se aporta por la totalidad
del sueldo o las horas, se goza efectivamente de aguinaldo y salario
vacacional, en suma, si el trabajo es “de calidad” o no. No implementé esta
medida en esta nota pero es claro que una medición de informalidad
multidimensional arrojaría números distintos, probablemente peores, pero sin
duda, con otra complejidad y mostrando mayores heterogeneidades por ramas,
sectores, actividades, y grupos socioeconómicos. La informalidad “estadística”
del Uruguay se sitúa no tan por encima del nivel de España, pero la protección
social y los niveles de bienestar a los que se acceden son distintos en ambos
casos, y la informalidad multidimensional nos “aterriza” aún más lejos de dicho
país.
Los desafíos
Conceptualmente, un primer desafío es cambiar
el sistema de aportes de las unipersonales de forma de alinear sus incentivos
para que los cuentapropistas se afilien al sistema, sin generar distorsiones. Si el régimen para unipersonales es “muy
generoso”, se corre el riesgo de que las empresas opten por “unipersonalizar”
empleados de forma de abaratar costos. Si el régimen es “poco exigente” se
corre el riesgo de generar o incrementar el agujero fiscal previsional. Más en
abstracto, la forma en que aportan las unipersonales al sistema previsional
forma parte de una discusión más amplia sobre la segunda parte de la reforma a
la seguridad social (rediseño de los ingresos o aportes al sistema). En la
práctica, un segundo desafío está dado por el componente comportamental:
aquellos que no quieren cotizar a la seguridad social por preferir cobrar
mayores montos, evadiendo. Parte del desafío consiste en generar incentivos
alineados para estos individuos, y fortalecer el contralor y la fiscalización
para mitigar el problema.
Hacia un Plan Nacional de Formalización
Resumiendo, una propuesta de Plan Nacional de
Formalización tiene cinco elementos clave. En primer lugar, fortalecer y
mejorar los sistemas de contralor de las empresas que tienen dependientes en la
informalidad, o aportando por menos de la totalidad de su sueldo. En segundo lugar,
fortalecer y mejorar las instancias y los programas y políticas de reconversión
laboral. En tercer lugar, una modificación de la legislación vigente de forma
de ofrecer más incentivos a los cuentapropistas a que se formalicen. Cuarto y transversalmente,
es preciso tener en cuenta medidas alternativas o complementarias de la
informalidad para enfocar más adecuadamente rediseños o nuevos instrumentos.
Quinto, aprender de las lecciones de otros países y escuchar la evidencia
existente.
Entiendo que las medidas o políticas cubiertas un
Plan de este tipo son costosas; sin embargo, subir la proporción de la
población cubierta por el paraguas de protección social tiene beneficios en el
corto mediano y largo plazo, y nos evita tener que implementar medidas de apuro
“para los informales” cuando se dan situaciones de crisis económica o de shocks
inesperados de otros tipos. Tener a la gente en el sistema también tiene externalidades
positivas para el resto del aparato estatal, ya que permite tener información más
fidedigna sobre ingresos y características de los hogares pobres, lo cual es
clave si se piensa en el diseño o rediseño de programas de transferencias que
por ejemplo ataquen la pobreza infantil. La formalidad además tiene mejores
posibilidades de colaborar con incrementos de productividad en las firmas, tema
crucial pensando en el crecimiento de largo plazo del país y por tanto de la
generación de más riqueza y de espacio fiscal para mayores medidas redistributivas.
Agradecimientos:
Gracias a Guillermo Alves, Santiago Beiro y Anahi Bermudez por sus valiosos comentarios.
Referencias:
Amarante, V. y Arim, R. Desigualdad
e informalidad: un análisis de cinco experiencias latinoamericanas. 2015.
Brum, M., y Equipo tecnico de la Unidad de
Estadisticas de la Seguridad Social (MTSS) - Descomposición de los cambios en
la tasa de informalidad entre 2019 y 2021. 2022.
CAF, Reporte de Economía y Desarrollo 2018.
2018.
Dean, A., Fleitas, S. y Zerpa, M. Dynamic
Incentives in Retirement Earnings-Replacement Benefits. IZA 2020.
[1]
Clasificacion CIIU de Rama a
nivel de letra.
[2]
Esta categoría incluye: las actividades
de las organizaciones asociativas, reparación de computadoras y enseres de uso
personal y doméstico y una variedad de actividades personales del servicio no
clasificadas en otra parte.
[3]
Clasificacion CIUO de Actividades a cuatro dígitos.
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