Razones y personas: repensando Uruguay: octubre 2013

Hay cosas que el crecimiento no puede comprar

El último libro del economista y filósofo Amartya Sen y su colaborador de larga data Jean Drèze ha reavivado recientemente el viejo debate sobre la relación entre crecimiento económico y desarrollo.(1) Los autores analizan la situación de la India y muestran que si bien el país ha encabezado los rankings de crecimiento económico en el mundo en las últimas tres décadas, al mismo tiempo ha perdido lugares frente a países de mucho menor crecimiento económico e incluso menor ingreso per cápita en cuanto a avances en indicadores de nutrición infantil, educación y salud. A partir de estas cifras que muestran que el rápido crecimiento no ha sido acompañado por rápido desarrollo, Sen y Dréze argumentan que la falla radica en las políticas públicas. Que el país no esté avanzando suficientemente en desarrollo se debe a que el Estado no ha tomado las acciones necesarias para aprovechar los nuevos recursos que trajo el crecimiento económico para mejorar las vidas de los cientos de millones de pobres en la India.

En la última década Uruguay ha experimentado también un rápido crecimiento económico que lo sitúa en los primeros lugares del ranking en la región. Una característica por demás positiva del crecimiento uruguayo, que lo diferencia del caso de la India, es que la desigualdad de ingresos medida según el índice de Gini a disminuido notablemente, alcanzando en 2012 el valor mínimo en los últimos 20 años.(2) Sin embargo, a pesar del excelente desempeño reciente tanto en crecimiento como redistribución de ingresos, es posible detectar algunas áreas clave de la calidad de vida de los uruguayos en las que el país está experimentando un fenómeno similar al de India en cuanto a cierto rezago relativo respecto al elevadísimo ritmo de crecimiento económico.

En lo que sigue mencionaré algunos ejemplos que buscan ilustrar la idea más general de que en algunas áreas clave, el desarrollo, entendido como la mejora en la calidad de vida de la población, necesita de políticas eficaces y no necesariamente de crecimiento económico. Dos ejemplos del rezago relativo al que me refiero han recibido abundante atención aquí en razones y personas así como en otros artículos de opinión, pero no así en las prioridades políticas de gobierno. El primer ejemplo, para nada novedoso, es el rezago relativo en la educación, en especial en la educación secundaria. Uruguay está muy rezagado en las tasas de finalización de educación secundaria en las cohortes más jóvenes en comparación con países de la región de mucho menor ingreso per cápita y menores tasas de crecimiento. Asimismo, la educación aparece claramente como el aspecto del bienestar en que menos se ha avanzado en cuanto a disminución de la desigualdad en los últimos años.(3) Pese a lo claro y dramático de la situación, la reacción en términos de políticas ha estado en buena medida ausente.

Una segunda área en la que la mejora en la calidad de vida no ha acompañado a la rápida mejora en los niveles de ingreso per cápita de la población es la de los servicios urbanos en Montevideo, en cuya zona metropolitana vive la mitad de la población del país. Dos servicios clave para la calidad de vida en las ciudad son la limpieza y el transporte. Ambos casos son ejemplos no solo de que la mejora de la calidad de vida en la ciudad no acompaña la explosión de los ingresos monetarios, sino que la primera puede empeorar a causa de la segunda si no hay reacción por parte de las políticas. En el caso de la limpieza el mayor ingreso y consumo han incrementado la cantidad de residuos generados desbordando la capacidad del sistema de recolección, lo que ha hecho de la basura un componente habitual del paisaje de la ciudad. En el transporte el crecimiento ha permitido a los trabajadores comprar más autos, lo que es bueno, pero la ciudad no puede soportar que todos los montevideanos se muevan todos los días en auto. Mientras el transporte público no reacciona para acomodarse a las exigencias del mayor dinamismo económico, el uso del auto a diario es la mejor opción individual, opción que lleva socialmente a mayor tráfico, contaminación y mayor pérdida de tiempo diario en transporte sea cual sea el medio que se use. Otras ejemplos que comparten las mismas características de que las políticas no han garantizado un progreso sustantivo en contraposición con la abundancia de recursos económicos disponibles son sin duda la seguridad ciudadana (tanto de quienes están afuera como adentro de las cárceles) y el acceso a la vivienda, aunque en este último caso las políticas han tenido mayor dinamismo reciente y quizá sea razonable esperar pacientemente por mejores resultados.

Estos rezagos puntuales se deben entonces a la falta de buenas políticas en áreas clave en las que el crecimiento nunca va a traer automáticamente desarrollo. Estamos quizás ante un problema de foco excesivo en los aspectos monetarios del bienestar que dependen básicamente del crecimiento y de la redistribución de ingresos. La prioridad del crecimiento ha sido clara en el énfasis puesto en las exitosas políticas de promoción de inversiones (en especial de las mega-inversiones), en los grandes proyectos de infraestructura y en los tratados de libre comercio y de protección de inversiones. También ha existido una prioridad clara en cuanto a la redistribución de ingresos, con reformas clave como la tributaria, asignaciones familiares y los consejos de salarios, reformas también exitosas en cuanto han contribuido a reducir la desigualdad de ingresos.

El propósito de este artículo no es por tanto argumentar en contra del crecimiento económico y menos criticar los grandes avances en la redistribución progresiva de ingresos, sino que busca proponer, en un momento en que los partidos políticos formulan programas para el próximo gobierno, un viraje de foco hacia áreas definitorias de la calidad de vida de la población. Sería bueno ver eslóganes de campaña que en vez de proponer de nuevo bajar la pobreza (de ingresos) a la mitad prometan mejoras en otras áreas centrales del bienestar en las que existen rezagos. Para avanzar sustantivamente en ésas otras áreas hay que desconfiar, un poco al menos, del piloto automático del crecimiento, por más que dicho crecimiento venga con redistribución de ingresos incluido.

(1) AN UNCERTAIN GLORY. India and Its Contradictions. By Jean Drèze and Amartya Sen

Princeton University Press.

(2) EL FUTURO EN FOCO. Cuadernos sobre Desarrollo Humano. Desigualdad multidimensional y dinámica de la pobreza en Uruguay en los años recientes. PNUD. 2013. Marco Colafranceschi, Elisa Failache y Andrea Vigorito.

(3) Ídem.

El programa Oportunidades y la promoción de la ciudadanía

Los programas de transferencias condicionadas (PTC) se han transformado en una de las principales armas de los gobiernos latinoamericanos en la lucha contra la pobreza. 18 países cuentan con este tipo de programas, abarcando a 25 millones de familias (19% de la población regional) (Cecchini & Madariaga, 2011). Su principal cometido es promover la inversión en capital humano (educación y salud) a fin de reducir la reproducción inter-generacional de la pobreza en el largo plazo (Cohen & Franco, 2006). Estos programas se centran en entregas de transferencias monetarias a familias en situación de pobreza extrema, condicionadas por la asistencia educativa de los menores del hogar, la atención a chequeos médicos en clínicas de salud, carnés de vacunación y obtención de identificación civil, entre otros.

La mayoría de las evaluaciones se centran en los impactos de los PTC en materia de: pobreza, equidad, educación y salud/nutrición. Se mide el éxito de estos programas a partir de cuanto han contribuido a reducir la pobreza y desigualdad en el corto plazo, así como a incrementar los logros educativos de niños y adolescentes, y reducir la desnutrición infantil y enfermedades. Pero, ¿en qué medida estas políticas fomentan la ciudadanía entre los beneficiarios?

El presente estudio se centra en el programa Oportunidades (México), uno de los programas emblemáticos y más evaluados de la región. A diferencia de estudios anteriores que se concentran en el estudio del impacto del programa en términos de ciudadanía en zonas rurales, el presente analiza zonas urbanas vulnerables (Valle de Chalco y Nezahualcóyotl, pertenecientes a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México). El estudio es de carácter cualitativo, basado en observaciones (entregas de calendarios, Mesas de Atención Personalizada, Mesas de Atención Comunitaria, atención a los beneficiarios en las oficinas regionales) y entrevistas en profundidad (a beneficiarias del programa y autoridades locales).

1. Breve reseña sobre el funcionamiento del programa

Oportunidades comenzó a operar en México en 1997 en zonas rurales y a partir de 2002 se extiende a las zonas con el objetivo de atender a toda la población en situación de extrema pobreza. Hoy día el programa cubre al 76% de los pobres de México (Roberts, 2012). Oportunidades ofrece becas a jóvenes de 8 a 20 años -con transferencias superiores para las niñas a partir de Secundaria-, partidas para útiles escolares e incentivos monetarios para completar la Educación Media –Jóvenes con Oportunidades-. También ofrece un paquete básico de atención a la salud y medicamentos, suplementos alimenticios para menores y embarazadas (Reglas de Operación 2011).

El programa genera una serie de intermediarios para relacionarse con los beneficiarios. Existen oficinas regionales que administran la entrega de formularios, calendarios y pláticas (corresponsabilidad de titulares y adolescentes) y son los promotores regionales quienes se vinculan directamente con las beneficiaras[1]. Las beneficiarias eligen a una representante (vocal) quien se encuentra a cargo de informar a las titulares, resolver dudas acerca de la operación del programa, y ayudar a los promotores en su tarea (colgando carteles acerca de fechas para la entregas de documentos, yendo casa a casa a informar sobre reuniones y cambios, etc). Las vocales (1 cada 100 familias beneficiarias) no perciben ingresos extras por parte del programa por lo que deben utilizar recursos propios para cumplir con su tarea.

El pago de las transferencias se realiza a través de cajeros automáticos (banco BANSEFI) y la entrega del bono por completar Educación Media (Jóvenes con Oportunidades) es administrada por el Correo Nacional (anteriormente por Telecomm, que fue sustituido por denuncias de corrupción). Para demostrar el cumplimiento de las corresponsabilidades y cobrar la transferencia, las titulares del programa deben obtener un formulario de asistencia (mensual) del centro educativo y un formulario de cumplimiento del chequeo médico otorgado por la policlínica. Las titulares son quienes deben presentar los papeles en las oficinas de Oportunidades para calificar para el pago. De modo que las relaciones entre Estado y ciudadanos, a partir de las cuales analizamos la ciudadanía, tienen lugar en varios ámbitos. Por un lado entre las titulares y los centros educativos y médicos. Por otro lado, entre las titulares y las vocales, y luego entre titulares y promotores regionales. Finalmente, entre las titulares y los organismos “pagadores” (BANSEFI y el correo). Ante esta multiplicidad de relaciones, exploramos en qué medida el programa Oportunidades promueve los derechos sociales, políticos y civiles de las titulares.

2. Hallazgos

El presente estudio responde dos preguntas. ¿En qué medida las corresponsabilidades contribuyen a la promoción de ciudadanía mediante la provisión de información, espacios de reclamo y movilización por abusos de las entidades relacionadas al programa (centros educativos y policlínicas)? ¿En qué medida las beneficiarias reciben un trato de igual a igual por parte de los representantes del programa Oportunidades, requisito mínimo para no ser considerados ciudadanos de segunda clase?

El análisis da cuenta que el cumplimiento de corresponsabilidades (como las pláticas) no va de la mano con el fomento de la ciudadanía, sino más bien como un mecanismo de control de las beneficiarias (disponiendo de su tiempo). Esto se complica especialmente cuando las afecta en sus empleos, y el programa no ofrece respuestas: o pierden su empleo o pierden temporalmente el beneficio. En segundo lugar, la información se provee de forma parcial. El programa se encuentra altamente burocratizado, resultando en un lenguaje ajeno no solo para las titulares sino incluso para los profesionales de los centros educativos y centros de salud que deben completar los formularios. En tercer lugar, aunque el programa establece claros mecanismos de reclamo y denuncia, estos no son utilizados. Las denuncias a los abusos de los vocales no se realizan por miedo a represalias (son vecinas). Las denuncias a promotores no se hacen y las que se hacen por parte de titulares no tienen consecuencias. Las únicas denuncias que tuvieron consecuencias (separación del cargo del promotor) fueron aquellas en que autoridades del programa descubrieron el abuso como encubiertos.

En lo que refiere a la promoción de derechos, el programa Oportunidades más que promover los derechos de las beneficiarias, los restringe, excepto en el caso de las vocales (, lo que puede resultar un un arma de doble filo. No queda claro qué es más importante para el programa: que la familia esté presente en las pláticas repetitivas y entregas o que movilice recursos para salir de la pobreza (trabajar, por ejemplo). La exigencia de cumplir con las pláticas y entregas de calendarios o no cobrar hasta dentro de seis meses, hace que varias hayan perdido sus empleos. De la mano con esto, la participación que se promueve es cautiva. Las titulares no tienen derecho (en la práctica) a sugerir ideas acerca de las pláticas, ni mejoras para el programa. Su participación se restringe a cumplir con lo que el programa le pide, en el momento que el programa le pide, por el tiempo que el programa les pide (horas de espera), y las posibilidades de reclamo son escasos e inconsecuentes .Sin embargo, el programa sobrecarga a las titulares y en especial a las vocales de tareas. Por tanto sus derechos no van de la mano con lo que el programa les exige (obligaciones) lo que da cuenta que el programa reproduce la ciudadanía de segunda clase.

Aunque las conclusiones no sean generalizables, nos brindan pistas sobre la desprotección de los derechos ciudadanos que sufren las beneficiarias del programa emblemático de la región. ¿No estaremos pidiéndole peras al olmo entonces al asumir que estos programas son la principal herramienta en la lucha contra la pobreza en el largo plazo?

Referencias

Cecchini, S., & Madariaga, A. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en America Latina y El Caribe (No. 95). Santiago de Chile: CEPAL.

Cohen, E., & Franco, R. (Eds.). (2006). Transferencias con corresponsabiliadd: una mirada Latinoamericana. Mexico: SEDESOL.

Roberts, B. (2012). Del universalismo a la focalización y de regreso: los programas de transferencias condicionadas y el desarrollo de la ciudadanía social. In Pobreza, transferencias condicionadas y sociedad (pp. 341–360). Mexico, Distrito Federal: CIESAS.

[1] Nos referimos a beneficiarias porque son mujeres las que reciben el pago de la transferencia y quienes tienen la responsabilidad de asistir a pláticas y promover el cumplimiento de las corresponsabilidades entre los miembros de su hogar.

¿Que hacer con la información pública en Uruguay?

En el 2008 el gobierno de Vázquez pasó de forma discreta, una de las reformas más trascendentes para la democracía uruguaya: la información pública estaría en manos de quien la pidiera en Uruguay. El proceso fue la culminación de una ardua lucha de varios miembros de la sociedad civil, del hoy partido en el gobierno, y fue finalmente aprobado por todos los partidos políticos en una ejemplar votación. El principio de la transparencia es como el dulce de leche en Uruguay: genera rápidos consensos y nadie está en contra.

El uso de la ley, no exento de problemas, ha sido crucial para investigadores, periodistas, ciudadanos puedan acceder a más información pública, controlar a la administración en sus actividades. A cinco años de su aprobación, el gobierno decidió introducir una serie de modificaciones en la última rendición de cuentas que asociaciones civiles y personas de a pie, rechazaron iniciando una campaña contrareloj para detener su aprobación. El Instituto de Derechos Humanos y Defensor del Pueblo, legisladores de la oposición y del propio gobierno, rechazaron los cambios y finalmente el Senado decidió retirar el artículo propuesto. Sin embargo, varios legisladores anunciaron su intensión de legislar sobre el tema antes de fin de año.

Dos asuntos parecen preocupar seriamente a los legisladores: quien usa la ley y la exposición de las empresas públicas a la misma. En este post quiero dar cuatro ideas acerca de lo que una reforma de transparencia debe promover en Uruguay, y lo que esto implica para el actual régimen de acceso a la información.

1. No es lo mismo si un político, una empresa y una persona de a pie usan la ley. El problema es que uno de los principios básicos del régimen de acceso a la información es que no discrimina en quien es el usuario del sistema. En Uruguay cualquier persona, aún no uruguaya, puede solicitar información pública. A pesar de algunas quejas de oficiales del gobierno uruguayo sobre esta "excesiva liberalidad", esto coloca a Uruguay a la vanguardia en este tema. La mayoría de los países con regímenes operando con cierta seriedad aceptan este principio, notoriamente porque expande los derechos humanos de quienes no son necesariamente ciudadanos. Pero hay quienes no son tan débiles. Por ejemplo los políticos uruguayos han comenzado a entender que la ley es mucho más efectiva que su mecanismo de pedidos de informe, por los plazos que esto implica. ¿ Debemos por eso recortar su derecho a usar la ley? La lógica de un gobierno representativo indica que ellos cumplen su función de esta forma, y que si toma demasiado tiempo responder informes, entonces el mecanismo de la ley es válido. La comunidad política debería resolver, de forma madura, como han hecho otras, hasta donde y cómo los políticos usan la ley de acceso. Pero no en base a una restricción legal, sino a la práctica ¿ Cuanto toma responder un pedido de informes? ¿ Cómo debe realizarse un pedido de informes de forma realista?. Esto es una discusión política, y por años el gobierno (otrora oposición) enfrentó un bloqueo duro de los partidos tradicionales para obtener infomación pública. Ojo por ojo y diente por diente no parece la mejor salida si se busca construir una mejor política. En cuanto se ingresa en discriminaciones de quien puede y no puede realizar un pedido se corre un camino peligroso.

2. El uso de las excepciones y su justificación: Gritar fuego en un teatro es evidentemente peligroso, sino hay un plan de escape claro. Pero evitar dar datos sobre el estado del agua en Montevideo porque puede causar "alamar pública" es llevar la analogía al extremo. Obviamente no toda la información en poder del Estado debe ser entregada. Hay buenas razones para que sea así y la ley las establece con claridad. Sin embargo el uso del gatillo fácil de decir está información es reservada sin justificar, es un problema común. Aunque la información sea sobre "seguridad nacional" lo que corresponde aplicar son dos criterios conocidos como interés público y daño. Sin entrar en el tecnicismo legal, lo que se pretende aquí es que la administración demuestre específicamente que interés protege, y que daño específico, probable podría causar la liberación de información. Este ejercicio previene algunas hipótesis descabelladas, como las que se oyeron la Cámara de Diputados sobre los chalecos antibalas de la policía, información que claramente ya está en poder de cualquier organización criminal medianamente competente y no gracias a una ley de acceso a la información pública. Otro ejercicio sencillo es pensar si la liberación de Wikileaks de cientos de materiales diplomáticos (algunos relacionados con Uruguay) ha causado un estrago en nuestras relaciones con los EUA, las cuales a pesar de algunas vergüenzas contenidas en los cables, parecen gozar de buena salud.

3. Existe información pública que debe ser protegida de mejor forma. Algunos procesos dentro de las empresas públicas, así como información personal que potencialmente podría ser liberada sin un proceso de consulta previa a quien está involucrado son dos de las cuestiones obvias a regular Pero también más organizaciones deberían estar bajo la ley de transparencia, notoriamente aquellas empresas que aunque se encuentren bajo giro privado, son en el fondo del Estado, y potencialmente aquellos organismos que ejecutan fondos públicos. Esto no puede ser hecho de forma simple sino en un diálogo con estos actores que permita identificar de forma seria cuales son los costos de transacción involucrados en liberar información. Pero es un debate en donde primero debe aceptarse que si hay dinero público de por medio, entonces la rendición de cuentas debe ser clara.

4.¿ Quien decide hoy que información es pública o no? Una pequeña unidad con un grado medio de independencia dentro de Presidencia de la República es quien hoy está encargada de este arduo trabajo. Es un trabajo duro, si los contendientes son por ejemplo un Senador de la República de la oposición y un Ministerio determinado. Las personas a cargo son designadas de forma directa por el Presidente de la República. Sin dudar de la integridad de las personas que han estado a cargo de esta unidad, es limitado lo que desde un punto de vista institucional pueden y no pueden hacer. De hecho sus decisiones pueden en última instancia ser revocadas por el Presidente (como ya ha pasado). Lo que el país necesita abordar de forma integral es una reforma del diseño institucional de esta ley. No basta como alguna voz ha sugerido que sea "un juez jubilado" en Presidencia que se encargue de esto. Los incentivos, las capacidades y la especialización requerida son muchas, y el mundo de la información pública se ha complejizado. La salida para Uruguay no es sencilla en este sentido, pero la creación de una unidad especializada, con miembros confirmados en el Senado (de forma similar al Instituto Nacional de Derechos Humanos), no ubicada en Presidencia de la República parece la salida más obvia.

Pensar que limitando el derecho al acceso a la información pública los problemas van a desaparecer es un error. Para bien o para mal el sistema político uruguayo introdujo una regla de juego nueva y donde más molesta es obviamente cuando se usa "en la cortita", para el show de la cámara . Pero grandes problemas en Uruguay requerirán de mayor información pública para que los actores políticos y sociales puedan articular soluciones. Negar tener la información sobre educación secundaria, solo para ser forzados en tribunales a darla, es claramente algo que no debe pasar. Frente a los nuevos desafíos que Uruguay enfrentará en temas ambientales y de industrias extractivas, no liberar información solo genera desconfianza y evita mejorar la regulación sobre el tema. No está claro si la información genera más confianza en los gobiernos, pero en el Siglo XXI establecer limites irracionales, es querer tapar el sol, con un dedo.

¿Y dónde está el rector?

Punto 1. La reforma del sistema de salud implementada en Uruguay a partir del año 2008 se propuso fundamentalmente promover cambios en los modelos de financiamiento, gestión y atención del esquema anterior. En esta oportunidad quiero concentrarme en algunos aspectos del modelo de atención y sus impactos en la gestión, o más específicamente, en la conducción política del sistema.

En un país como el nuestro que tiene una virtual universalización de la cobertura, independientemente de las múltiples formas existentes para acceder a la misma: aportes a la seguridad social, pago de bolsillo de una cuota, pertenencia a algún colectivo específico como el cuerpo militar o directamente la demostración de insuficiencia económica. En contextos como este, una de los principales desafíos para las autoridades pasa por lograr que se produzca un acceso efectivo a los servicios, más allá de ingresos o cuestiones territoriales por ejemplo.

Punto 2. Es en este sentido que los dos gobiernos del Frente Amplio han promovido discursivamente y con algunas acciones concretas, un cambio en el modelo de atención basado en la atención primaria y la prevención. Uno de los programas que han sobresalido en este período, sobre todo debido al énfasis que le dio el propio Presidente de la República, es el de Salud Rural. Muy brevemente, este programa tiende a promover un efectivo acceso a la atención sanitaria de aquellas personas que viven en localidades rurales con escasa población, muchas de ellas localizadas bastante alejadas de las capitales departamentales y otros centros urbanos.

Mientras que por un lado el proyecto de decreto que hace efectivo este programa aún duerme en algún cajón del Estado uruguayo, desde Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) se dice que lo que está ocurriendo es que las instituciones privadas nucleadas en la Federación Médica del Interior (FEMI), si bien tienen muchos afiliados en estas localidades rurales con escasa población, en líneas generales no ofrecen ningún tipo de servicio, lo que obliga a estas personas a trasladarse muchos kilómetros, y muchas veces en condiciones nada confortables (por usar un eufemismo). Entonces, lo que termina ocurriendo es que ASSE, que sí llega a todo el territorio, terminando haciéndose cargo de toda la atención primaria del interior del país.

Punto 3. Este hecho, en sí mismo no debería ser considerado negativo, y este relato tampoco pretende ser una reivindicación de ASSE. ¿Cuál es el problema o el punto a discutir entonces? Lo que está quedando en evidencia son, por lo menos, dos cosas. En primer lugar, la incapacidad del Ministerio como autoridad rectora y reguladora del sistema, para lograr que el mutualismo del interior efectivamente cumpla con la atención a su población. El reconocimiento de este punto, debería orientar la discusión hacia cómo fortalecer los mecanismos de regulación y control del MSP.

Sin embargo, en segundo lugar, las señales provenientes desde las principales autoridades del sector salud son otras. En una presentación en ADM el pasado martes 8 de octubre, la ministra Susana Muñiz “…fue dura con los representantes de las mutualistas. Los rezongó por tener “una visión muy estrecha” sobre el concepto de competencia y consideró que entre ellos sigue habiendo “competencia destructiva”. “La cantidad de prestadores está limitada en nuestro país. No se entiende la competencia feroz que llevan”, alegó. “Las estrategias competitivas deben adecuarse a los tiempos de la reforma”, agregó.”* Lo que llama la atención de estas declaraciones, es que son realizadas por una de las personas que debería encargarse de construir las reglas para que esas conductas y estrategias no prosperen.

Esta posición es consistente con otras declaraciones que apuntan a posicionar a ASSE como proveedor central del sistema, y evidencian que la posición del Frente Amplio en este tema está todavía en disputa. Mientras que el SNIS se posiciona claramente como un sistema integrado entre sector público y privado, las actuales autoridades del sector actúan como si lo único que existiera fuera el componente público. Pero taparse los ojos y hacer de cuenta que un conjunto de prestadores que brindan atención a casi la mitad de la población no existe, no parece la mejor opción. Porque mientras tanto, lo que se deja de regular o se ignora, afecta de forma trascendente cuestiones como la calidad de los servicios, el acceso real a los mismos, y en definitiva a la equidad sistémica.

¿Por qué? Porque quizás, por la vía de los hechos, esta forma de proceder de la autoridad en materia sanitaria esté orientando al sistema a una configuración de la atención no deseada originalmente, que es la siguiente: un sector público encargado de forma casi exclusiva de la atención primaria, con un sector privado a cargo de la atención secundaria, donde a partir de las intervenciones quirúrgicas y la hospitalización, entre otras actividades, aparecen los aspectos más relevantes en términos de mayor recaudación, tanto para la institución como para los profesionales (copagos, tasas moderadoras, pagos por acto médico, etc.) que de paso ponen en entredicho su carácter de entidades sin fines de lucro. En definitiva, el propio Estado estaría descremando el sistema a partir de asunción de las actividades menos rentables, en consonancia con los postulados más privatistas de reformas del sector.

*http://m.elobservador.com.uy/noticia/262176/muniz-pidio-a-las-mutualistas-no-retacear-en-estudios-medicos/

** Imagen tomada del sitio: http://www.madrimasd.org/blogs/salud_publica/2009/04/01/115660

¿Defensa participativa?

Este mes el Ministerio de Defensa Nacional convocó a un taller con el objetivo de generar insumos para “…formular la política de defensa de Uruguay y su correspondiente Libro Blanco de Defensa”.

Fueron invitados todos los Ministerios y otras reparticiones del Ejecutivo, legisladores de las comisiones de defensa y relaciones internacionales de ambas cámaras, partidos políticos con representación parlamentaria, empresas públicas, CODICEN, PIT-CNT, FF.AA., universidades pública y privadas, Instituto Nacional de DD.HH. e intendencias municipales.

El programa incluye tres sesiones en régimen de mesa redonda, para discutir asuntos como alcance del concepto de defensa nacional incluido en la Ley Marco de Defensa Nacional (18.650, Febrero 2010), intereses y objetivos nacionales y principales amenazas a los mismos[i].

Uno de los objetivos declarados del Ministerio para realizar la actual convocatoria es ampliar el círculo de actores que discuten estos temas, históricamente delegados por las autoridades políticas a equipos militares.

Pero ¿Es deseable una participación amplia en el diseño de la política de defensa? Como argumentaba otra entrada de este blog, la inclusión de más actores en los procesos de toma de decisión de política pública (particularmente a niveles operativos) no siempre conduce a mejores resultados.

No obstante, en este caso considero que la respuesta es afirmativa.

En primer lugar, en forma similar a otras políticas clave para el país, para ser efectiva la política de defensa debe ser planificada a largo plazo y mantenerse estable a través de varios ciclos electorales. Como ejemplificaba uno de los asistentes al taller, mirando la dimensión estrictamente militar de la defensa, el tiempo entre que se determina qué capacidades militares requiere un país, se adquiere la tecnología necesaria y se forman los recursos humanos para utilizarla ronda promedialmente los 15 años. El ciclo debe repetirse frecuentemente porque esa tecnología se vuelve obsoleta con relativa rapidez. Además, es particularmente costosa.

Los plazos y los esfuerzos políticos no son menores cuando se observa la otra faceta fundamental de la defensa: la diplomática. Encontrar actores internacionales con intereses al menos parcialmente coincidentes con los de nuestro país, negociar acuerdos, reforzarlos y defenderlos en la práctica en temas como explotación de los recursos naturales, integración productiva, resolución pacífica de controversias y fortalecimiento de organismos multilaterales es tanto o más difícil que generar capacidades militares.

La estabilidad bien puede lograrse sacando este tipo de temas de la agenda política, reservándolo a grupos de técnicos especializados en el Estado que trabajen con baja injerencia de las autoridades políticas. No obstante, esa forma de ganar estabilidad necesariamente limita el derecho de las autoridades democráticamente electas a tomar decisiones en esta área de políticas. Esto, además de ser negativo en sí mismo, resta legitimidad a la política y probablemente haga que la ciudadanía esté menos dispuesta a invertir recursos en ella.

La alternativa entonces es ir por el camino opuesto: aumentar el número de actores políticos y sociales que conocen y están de acuerdo con la estrategia elegida, porque fueron debidamente informados y/o estuvieron involucrados en su definición.

El taller que propuso el MDN este año tiene un alcance acotado en duración y convocatoria. No obstante, tiene el valor de reafirmar la intención política de que las grandes orientaciones en materia de defensa sean discutidas y apropiadas por actores mucho más allá del MDN.

[i] La iniciativa tiene como antecedente el Debate sobre Defensa Nacional de 2006, organizado por el MDN, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Universidad de la República. El Debate fue un ciclo de seminarios, talleres y mesas redondas de un año de duración, donde participaron representantes de más de 80 instituciones públicas y privadas. Abarcó un abanico amplio de asuntos, desde los vínculos entre política exterior y defensa, los roles relativos del Ministerio y las FF.AA., hasta definiciones sobre política de recursos humanos militares y justicia militar. Los insumos generados entonces dieron lugar a la actual Ley Marco de Defensa.