Lo arcaico es la repetición: respuesta de Andrés Peri a Julio Maria Sanguinetti


Cuando todavía estaba en el liceo, con un amigo fuimos a entrevistar a Julio María Sanguinetti para hablar sobre educación en vistas a la reapertura democrática. Debe haber sido en el año 1982 o 1983. Fue la primera vez que hablaba con un político. Nunca creí que casi 30 años después el mismo Dr. Sanguinetti escribiría un artículo sobre una entrevista que me hicieron en El Observador, donde yo argumento que la repetición no es la solución para enfrentar el no-aprendizaje de los alumnos.

El Dr. Sanguinetti argumenta que mi mentalidad es arcaica y permisiva. Al respecto digo que ningún sistema educativo de los que se consideran avanzados tiene a la repetición como modalidad instituida para lidiar con los problemas de aprendizaje de los alumnos. Sugeriría al Dr. Sanguinetti que se informe sobre el actual debate académico en torno a la repetición. Para ello sugiero las referencias que detallo a continuación.

Uno de los últimos trabajos del sociólogo Carlos Filgueira y sus colaboradores es la mejor reseña nacional sobre los efectos de las políticas recientes sobre la repetición hasta 2004. El Dr. Andreas Schlicher, Director del Programa Pisa, de visita este año en Montevideo, fue categórico al mostrar que la repetición es un instrumento de los sistemas arcaicos y que los sistemas educativos de alto desempeño la han desechado hace tiempo. Por otra parte, un artículo reciente del Lic. Felipe Martinez Rizo revisa la literatura comparada al respecto y concluye mostrando los perjuicios de la repetición, al igual que lo hacía la colombiana Rosa María Torres o García Huidobro, especialista chileno. Por último, el Dr. Gustavo de Armas de Unicef escribió recientemente un artículo a pedido del CEIP, revisando las tendencias actuales del Uruguay y la perspectiva comparada, arribando a conclusiones idénticas a las que formulo.

El Dr. Sanguinetti me tilda de permisivo. Debo decir que no postulo que haya que ser permisivo. Creo sí en la necesidad de tener referencias sistemáticas y objetivas para mejorar el sistema educativo. Ver el reportaje al respecto en Síntesis Educativa.

Sin duda, Uruguay tiene un problema a resolver con su educación, y precisa de sus mejores docentes, técnicos y de sus mejores políticos -independientemente de a qué partido pertenezcan. Lo arcaico no es mi mentalidad, sino la repetición como forma de lidiar frente al no-aprendizaje. Dicen que un síntoma de la locura es hacer exactamente lo mismo y esperar resultados distintos. El camino no pasa por la repetición, sino por proponer trayectorias de aprendizaje significativas para cada alumno donde pueda desarrollar todo su potencial.

Columnista invitado: Andrés Peri

*Andrés Peri es doctor en Demografía y magister en Sociologia por la Universidad de Texas en Austin. Es licenciado en Sociologia por la Universidad de la República. Actualmente se desempeña como director de evaluación y estadística de la ANEP.
** El artículo escrito por Sanguinetti puede leerse en: http://www.correodelosviernes.com.uy/El-problema-es-de-concepto.asp

Algunas herejías sobre salarios y productividad


En un contexto signado por la incertidumbre respecto a cómo terminará de procesarse la crisis internacional, todos los analistas económicos pronostican una desaceleración de la economía uruguaya para este año y el próximo. La mediana de expectativas económicas, publicada en setiembre por el Banco Central del Uruguay (BCU), indica un crecimiento de 3.3% y 4% para 2012 y 2013 respectivamente. Esto supone para los años venideros un ritmo de crecimiento sustancialmente menor al de los años previos. El dato de inflación de agosto, publicado por el INE, indica que el IPC tuvo una variación acumulada en los últimos 12 meses de 7.88%. En un escenario donde la inflación anual se ha ubicado sistemáticamente por encima del rango meta fijado por el Banco Central, y donde los indicadores de competitividad externa han evidenciado un deterioro, las miradas vuelven a estar centradas en la evolución de los salarios y en lo que suceda en la nueva ronda de Consejos de Salarios.

Los economistas relacionan salarios, productividad e inflación en base al siguiente razonamiento. Si los salarios aumentan por encima de la productividad, aumenta el costo laboral de producir cada producto y, por ende, el costo total. En mercados competitivos (donde las empresas no tienen capacidad de influir en el precio), el aumento de costos se traducirá en reducciones de los márgenes de ganancia. Si las empresas detentan cierto poder de mercado, parte del aumento de costos puede trasladarse a precios, preservando la ganancia pero generando  inflación.

Las principales consultoras coinciden en que los salarios reales debieran incrementarse moderadamente y ligarse a aumentos de la productividad a nivel de las empresas para evitar inconsistencias macroeconómicas (y supongo también resguardar la rentabilidad de las empresas que asesoran). Las pautas del Poder Ejecutivo proponen acuerdos salariales de 3 años con ajustes anuales basados en inflación esperada, un componente ligado a la evolución macroeconómica y otro componente ligado a la evolución sectorial. Otro elemento importante es que el gobierno busca que la negociación por rama de actividad se articule con negociaciones a nivel de empresa que vinculen salarios y productividad.[1]

En este post incurro en dos herejías centrales respecto a las opiniones predominantes en lo relativo al vínculo entre salarios y productividad. Primero, sugiero que el extremo de vincular la evolución de los salarios a la productividad de cada empresa no necesariamente es lo más aconsejable para elevar la productividad agregada de la economía. Segundo, sostengo que el criterio de vincular salarios y productividad (o desempeño de las empresas) es de muy difícil aplicación sin el desarrollo de nuevas instituciones a nivel microeconómico que alteren radicalmente el sistema de gobierno de las empresas uruguayas y las relaciones laborales de tipo tradicional asociadas a éste.[2] A continuación desarrollo estos dos argumentos.   

1. Los sectores de actividad son altamente heterogéneos, coexistiendo empresas con diferentes niveles de productividad y salarios. Precisamente, una crítica que suele realizarse al esquema de negociación por rama de actividad es que no considera dicha heterogeneidad, imponiendo ajustes de salarios similares a empresas con realidades diversas.

El criterio de vincular la evolución de los salarios a la situación de cada empresa supone convalidar los niveles de heterogeneidad productiva en cada sector, esto es los diferenciales de productividad y salarios entre empresas. Por ejemplo, cuando una empresa solicita un “descuelgue” en la negociación salarial (no cumplir con los ajustes salariales acordados a nivel de rama) lo que pide es el ablandamiento de una restricción, la restricción de pagar un aumento salarial considerado razonable para el promedio de empresas de su rama. La solicitud de descuelgue es un síntoma de que la empresa esta funcionando con niveles de eficiencia inferiores a sus competidoras. Si se tratara de una situación persistente, la sociedad ganaría si esta empresa cerrara y sus trabajadores fueran reasignados a otras empresas más dinámicas. Incrementar la productividad agregada de la economía uruguaya supone aumentar la tasa a la que se destruyen empresas y sectores de baja productividad y se reasignan empleos y recursos hacia empresas y sectores de alta productividad.

La política salarial puede ayudar a que el mercado haga este trabajo más rápidamente, imponiendo ajustes salariales relativamente más onerosos a las empresas menos productivas. Esta fue la lógica aplicada por los países nórdicos desde la década del 50 hasta comienzos de la década del 80 y que muchos consideran la explicación, junto al desarrollo de sus estados de bienestar, de las exitosas reestructuraciones productivas que experimentaron estos países y de sus bajos niveles de desigualdad. La denominada política de negociación solidaria fuertemente apoyada por los sindicatos nórdicos, principalmente en Noruega y Suecia, se orientó inicialmente a eliminar los diferenciales salariales entre empresas al interior de cada rama (para similares ocupaciones) y entre ramas. Las negociaciones imponían niveles salariales efectivos a todas las empresas y no simplemente pisos mínimos como en el caso uruguayo. En la práctica, el esquema nórdico operó como un impuesto a las empresas menos productivas y un subsidio a las más productivas.[3] La política salarial jugó en este caso un rol asimilable al de la política industrial.

Cabría analizar si se trata de una experiencia aplicable a la realidad de Uruguay. La menciono simplemente para sugerir que dicha experiencia se fundamentó en una lógica económica exactamente inversa a la que sugiere la máxima de atar los salarios a la productividad de cada empresa individual.

2. ¿Por qué empresas y trabajadores no implementan acuerdos por productividad voluntariamente? La explicación que considero más razonable es que no existen en las empresas uruguayas mecanismos institucionales que faciliten el intercambio de información confiable y posibiliten la participación de los trabajadores en diversos aspectos de la gestión de la empresa.

La introducción de derechos de información, consulta e incluso de cogestión a nivel de las empresas generaría mejores condiciones para introducir sistemas de remuneración variables y para moderar incrementos salariales frente a shocks negativos o situaciones de incertidumbre. Numerosos estudios empíricos sugieren que la participación de los trabajadores en el gobierno de las empresas se traduce en respuestas microeconómicas diferentes cuando las cosas van mal. La democracia en la empresa se asocia a niveles de empleo más estables y remuneraciones que se ajustan más flexiblemente.[4] El análisis de los casos de transformación de empresas convencionales en empresas autogestionadas (empresas recuperadas) provee indicios adicionales de que la moderación salarial requiere pleno acceso a la información y participación en la empresa. Generalmente, cuando los trabajadores pasan a controlar la empresa se verifica una compresión importante de los costos laborales que se procesa por dos vías: una reducción del personal de supervisión y, fundamentalmente, una importante reducción salarial. Estas medidas suelen asegurar, al menos temporalmente, la continuidad de la unidad productiva. La pregunta que inmediatamente surge es por qué los trabajadores no realizan tales concesiones al antiguo propietario. Una respuesta posible es que bajo un esquema tradicional de relaciones laborales, los trabajadores no tienen la garantía de que los sacrificios en la fase de crisis sean compensados cuando la situación de la empresa mejore. Las asimetrías de información inherentes a la relación entre empresas y trabajadores operan bloqueando la implementación de soluciones potencialmente beneficiosas para ambas partes.

Un último dato interesante refiere al comportamiento del mercado laboral de Alemania en la reciente crisis. Hoy todo el mundo habla del “milagro alemán” para referirse al hecho de que pese a haber experimentado una caída de la producción incluso mayor a la de otros países desarrollados, los niveles de empleo de la economía alemana no se vieron mayormente afectados.  Alemania es el país que ha llegado más lejos en el desarrollo de instituciones de cogestión y representación de los trabajadores a nivel de las empresas. Las leyes alemanas de codeterminación obligan a que la mitad del directorio de las grandes empresas esté integrado por representantes de los trabajadores. En el caso de las empresas medianas, la exigencia de representación se reduce a un tercio del directorio. Los trabajadores tienen además el derecho a elegir (en todas las empresas con al menos cinco ocupados) a una comisión de representantes (work council) para discutir con la empresa diversos aspectos vinculados a la organización del trabajo y el empleo. Este sistema se articula a un esquema de negociaciones salariales por rama de actividad entre sindicatos y organizaciones empresariales como el que se da en Uruguay. La relativa estabilidad del empleo en Alemania se ha explicado por la mayor flexibilidad salarial y por la utilización de mecanismos novedosos de redistribución del tiempo de trabajo en el ciclo económico a nivel de las empresas, como es el caso de las llamadas cuentas individuales de horas de trabajo.[5] Resulta plausible que la extendida presencia de mecanismos de representación de los trabajadores a nivel de los establecimientos alemanes haya facilitado la utilización de estos mecanismos.

En el caso uruguayo, no parece razonable esperar que dichos mecanismos emerjan espontáneamente. Desde la perspectiva de los trabajadores, la instalación generalizada de esquemas de representación y cogestión a nivel de empresas entra en tensión con la organización a nivel de ramas de actividad que se han dado históricamente los sindicatos uruguayos. Por otro lado, los empresarios argumentarán que introducir estructuras formales de participación y cogestión (o incluso la simple obligación de entregar información financiera de sus empresas a los trabajadores) constituye una violación de sus derechos de propiedad. Dados los potenciales efectos benéficos de una mayor democracia a nivel de las empresas, proteger esta concepción estrecha de los derechos de los empresarios le impone costos al conjunto de la sociedad. Resulta difícil pensar que los trabajadores acepten el riesgo de percibir remuneraciones que varíen con el desempeño de sus empresas, sin contar con información fiable y sin poder opinar ni decidir sobre el funcionamiento de las mismas. De no mediar politicas de fomento de la participación a nivel de empresas, seguiremos observando adaptaciones organizacionales con elevados costos sociales cada vez que las condiciones económicas empeoren. Sin discutir las restricciones institucionales que bloquean su implementación, las cuáles yacen según entiendo en el propio sistema de propiedad y gobierno de las empresas, la idea de ligar salarios y productividad continuará siendo una retórica de manual. 







[3] Para quienes tengan interés en profundizar en esta experiencia sugiero dos referencias: Moene, K., and M. Wallerstein (1995). Solidaristic Wage Bargaining. Nordic Journal of Political Economy 22: 79–94 y Moene, K., and M. Wallerstein (1997). Pay Inequality. Journal of Labor Economics 15: 403–430.
        [4] Estudios basados en paneles de empresas de Estados Unidos, Italia y Uruguay confirman este patrón de comportamiento. Una revisión de estos estudios puede consultarse en Pencavel, J. (2012). "Worker cooperatives and democratic governance", en A Gandori (ed), Handbook of Economic Organization,, E Elgar.             
[5] Burda, M and J Hunt, 2011. "What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession," Brookings Papers on Economic Activity, Economic Studies Program, The Brookings Institution, vol. 42(1), 273-335. 

Participación Público-Privada: ¿Qué Estado estamos construyendo?


La crisis que golpeó a finales de los años setenta del siglo pasado al Estado en sus diferentes facetas, también incluyó fuertes cuestionamientos a la forma tradicional de organización y gestión del aparato estatal. Dicho modelo, denominado jerárquico-burocrático, se caracterizaba entre otras cosas por unidades organizativas complejas, estructuradas piramidalmente, e integrada por funcionarios de carrera que contaban con un importante número de garantías legales que los protegían del abuso de poder de los representantes políticos electos democráticamente.

Básicamente, la alternativa cuasi hegemónica a este modelo se denominó Nueva Gestión Pública, y muy esquemáticamente consistió en un intento por trasladar ciertos mecanismos de gestión del sector privado al ámbito público, a partir del supuesto de que las instituciones públicas y sus funcionarios debían funcionar con la misma lógica de una empresa privada. Sin embargo, no todos los países reaccionaron de la misma forma a esta corriente reformista, al punto de que algunos autores identificaron un segundo modelo alternativo, al que denominaron Neoweberianismo. Algunos países como Alemania o algunos nórdicos, preservaron los principios fundamentales del modelo anterior, pero también modernizaron algunas de las estructuras y procedimientos para por ejemplo, acercarse de mejor manera a las preferencias de la ciudadanía.

Dentro de los debates vinculados a las diferentes estrategias de organizar y gestionar la administración pública, se encuentra la cuestión del vínculo entre diferentes instrumentos de gestión y los modelos recién mencionados. ¿Cualquier instrumento puede aportar tanto al buen funcionamiento de una estructura administrativa orientada por los principios de la Nueva Gestión Pública como a otra basada en el neoweberianismo? De alguna manera, posicionarse entre quienes responderían afirmativamente a la pregunta anterior, implica considerar que la adopción de uno u otro modelo es una opción eminentemente técnica, con poco de política o ideología: será una cuestión de eficiencia. Personalmente creo que no todos los instrumentos de gestión pueden colaborar con los objetivos de cualquier paradigma, y que en la búsqueda por ajustar ciertos instrumentos a los principios de otro paradigma, los mismos perderán buena parte de sus virtudes. Este puede ser el caso de un nuevo instrumento que se creó en el caso uruguayo.

Entre los instrumentos de gestión existentes en las administraciones públicas contemporáneas se encuentra las asociaciones público-privadas (PPP por su sigla en inglés), y en Uruguay, desde el año pasado, existente una ley que establece la conformación de iniciativas de participación público privada (Ley 18.786[i]). Una de las particularidades de esta ley, fue el hecho de que al tiempo que la misma fue planteada como una imperiosa necesidad por parte del gobierno como mecanismo para comenzar a cubrir los déficits en infraestructura existentes en el país; la tramitación parlamentaria de la misma dejó en claro la tensión existente al interior del partido de gobierno, así como también la comodidad con la propuesta que presentó la oposición.

De acuerdo a Pollitt & Bocukaert (2011[ii]) las PPP son características de la Nueva Gestión Pública, y a diferencia de la introducción de sistemas de evaluación del desempeño, que pueden ser adaptados para ser utilizados en marcos de corte neoweberianos o incluso más participativos, las primeras parecen estar claramente orientadas a los principios gerenciales. De esta forma, las mismas reflejan la tendencia al aumento de las regiones del sector público que permanecen en las sombras del poder político central (“Hollow state”), estando más orientadas a las reglas de confidencialidad del sector privado que a los mecanismos clásicos de rendición de cuentas del sector público (Pollitt & Bouckaert, 2011). 

Hasta la aprobación de la mencionada ley, los antecedentes en materia de participación de privados en inversiones de carácter público se remontan a finales del Siglo XIX, en áreas como la electricidad o los trenes, en momentos en los cuales el Estado uruguayo aún se encontraba en proceso de construcción y consolidación. Más cercano en el tiempo, el artículo 188 de la Constitución de la República establece que se pueden admitir capitales privados en diversas inversiones siempre que los proyectos fueran aprobados por 3/5 de los votos de ambas cámaras, y el monto de la inversión privada nunca superara a la inversión pública. Por otra parte, puede mencionarse también la ley de obra pública (Nº 15.637) promulgada hacia finales de la Dictadura, en 1984. Esta ley marco, dejaba librados prácticamente todos los detalles importantes a la reglamentación de cada proyecto particular, y fue utilizada en la mayoría de concesiones otorgadas durante los noventa en materia de transporte vial y aeroportuario entre otros.

Muy sucintamente, la nueva ley materializa una alternativa al tradicional instrumento de contrato de obra pública existente en Uruguay, a partir de la cual el sector público establecerá las condiciones en las cuales se llevará adelante un determinado proyecto de inversión en infraestructura, así como también buena parte del financiamiento del mismo, mientras que un socio privado – seleccionado mediante un proceso competitivo – será el encargado de implementar la obra, gestionarla y realizar el mantenimiento de la misma por un período relativamente amplio de al menos veinte años. El problema radica en que tanto la fundamentación de la ley, como los cambios incluidos durante el trámite parlamentario, y los actores centrales en este proceso, presentan ciertas dudas o cuestionamientos vinculados a la reconfiguración del Estado uruguayo, que en definitiva no constituyen otra cosa que una dimensión específica de la tan mencionada “Reforma del Estado”, pero que usualmente queda por fuera del debate público.

En primer lugar, de acuerdo a la exposición de motivos de la ley, Uruguay presenta una dotación de infraestructura inferior a la que debería tener un país con su desarrollo relativo. Por lo tanto, para lograr mantener sus tasas de crecimiento, se hace necesario promover la inversión privada a través de la inversión pública en infraestructura. Este diagnóstico se apoya en los resultados de Uruguay en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial[iii]. Más allá del nivel de atención que deberían tener a nivel político índices de este tipo, al revisar el informe resulta que en realidad el tema de las infraestructuras, si bien es obviamente importante, no aparece dentro de los problemas más graves. De hecho, mientras Uruguay ocupa el puesto 63 a nivel general, el desglose de dimensiones lo ubica en el puesto 43 en “requerimientos básicos” (que contiene a la infraestructura), 75 en “potenciadores de la eficiencia” y 65 en “factores de innovación”.

Pero además, si se observan los factores más problemáticos para hacer negocios mencionados por los encuestados, los primeros lugares aparecen ocupados por las regulaciones del mercado de trabajo (24.6%) – algo lógico a partir de la existencia de instancias de negociación colectiva –, ineficiencia de la burocracia (15.9%), impuestos (11.9%) y escaso nivel educativo de la fuerza de trabajo (10.3%). Las cuestiones asociadas con la oferta inadecuada de infraestructura recién ocupa el quinto puesto con un 10.1%. Por lo tanto, quizás las prioridades del país deberían pasar un poco más por mejorar la educación de su población o profesionalizar su aparato burocrático, que por poner todas las fichas a la infraestructura. Por las dudas, de ninguna manera se quiere decir que la inversión en infraestructura no es un problema estructural del país. Simplemente la idea es evaluarlo en su justa medida.

De modo que esta ley, de acuerdo a sus promotores, vendría a ofrecer prácticamente todas las soluciones a los males del país, aplicando un único marco normativo al sinnúmero de iniciativas privadas que no tenían cómo ser canalizadas por el ordenamiento jurídico existente. Sin embargo, esta ley, presentada por un partido político que tiene una retórica pro Estado y de clara defensa del sector público (al menos por parte de la mayoría de grupos que lo componen) adquirió una estructura que de alguna manera pone en entredicho la propia naturaleza del instrumento. A mi juicio, esto se debió a que las resistencias internas al Frente Amplio y desde el movimiento sindical se apoyaron en que esta era una ley “privatizadora”, por lo que, en aras de garantizar estos apoyos se introdujeron ciertos aspectos que redujeron las ventajas de una ley de este tipo en relación a los mecanismos tradicionales de contratación del Estado, a saber: sólo se podrá utilizar cuando se demuestre que es mejor que las otras modalidades de contratación, al tiempo que quedan por fuera del alcance de este tipo de contratos los servicios educativos en escuelas, los servicios sanitarios en centros de atención, y los servicios de seguridad, reinserción y salud dentro de los centros penitenciarios. Por lo tanto, de cumplirse estos procedimientos y controles, junto a otros requisitos no mencionados,  la firma de un vínculo de este tipo nunca insumiría menos de 6 meses, por lo que deja de ser una opción para problemas urgentes como el tema edilicio de los liceos, y no ofrece mayores ventajas respecto a la licitación tradicional.

Es por eso que entendemos que la herramienta, dentro del marco administrativo y de gestión de Uruguay, en principio no parece mejorar o potenciar al entramado vigente, pero tampoco conforma una reforma sustantiva del mismo. Sin embargo, a pesar de que recién se encuentran en proceso de elaboración tres proyectos (uno sobre un corredor vial, otro referido a la construcción de un centro de convenciones en Maldonado, y un tercero para la construcción de una nueva cárcel) lo cierto es que esta ley continúa con la tendencia de dotar de mayor poder y recursos a una institución con altos niveles de autonomía respecto a los poderes públicos democráticamente electos por la ciudadanía: la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND).

Creada en 1985, la CND es una persona de derecho público no estatal. Son sujetos de derecho, creados mediante una ley, que sin integrar el Estado en sentido amplio, se rigen parcialmente por el Derecho Público y por el Derecho privado, poseen patrimonio e ingresos propios y están sometidas a control del Estado central. Si bien ya existían estas entidades de este estilo, las creadas en la posdictadura tendieron a responder a los siguientes principios: no crear nuevas instituciones estatales, eludir los controles parlamentarios, reducir el número de funcionarios públicos, y lograr privatizaciones indirectas o parciales, que en su mayoría habían sido frenadas por plebiscito (Biasco, s/f[iv]).      

Esta institución tiene en la ley de PPP uruguaya un inmenso poder junto al Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, con la diferencia que la misma elabora los llamados, capacita a las organizaciones públicas que quieran firmar una PPP, elabora guías de mejores prácticas, asesora en materia de qué áreas deben ser priorizadas para implementar este tipo de arreglos, pero también pueden ser ejecutoras de una PPP mediante la capacidad de crear empresas.

En definitiva, dados los recursos que manejan estos proyectos, los plazos tan largos de ejecución, sumado a las debilidades en el control democrático que parece tener la organización central en su implementación, cabe preguntarse si este rumbo adoptado en materia de inversiones en infraestructura responde al tipo de Estado que el Frente Amplio pretende construir.



[ii] Pollitt, Christopher y Bouckaert, Geert (2011): Public Management Reform: a comparative analysis. New Public Management, Governance and the Neo-Weberian state. Oxford University Press. Tercera edición.
[iv] Biasco, Emilio: “Las personas públicas no estatales y paraestatales”. Obtenido de: http://www.ccee.edu.uy/ensenian/catderpu/material/paraesta.PDF

¿Cuánto gasta Uruguay en defensa?


Este post pretende aportar algunos datos de presupuesto y disparar algunas reflexiones sobre defensa nacional, una función básica del Estado de la que los uruguayos, por nuestra situación geopolítica y nuestra historia, rara vez nos acordamos. Personalmente encuentro varias razones mejores para reflexionar sobre el tema. Pero generalmente, lo más efectivo para llamar la atención al respecto es comenzar hablando de dinero.
Fachada Bat. 4 de Infantería - Colonia del Sacramento

Así que, ¿cuánto gasta Uruguay en defensa?

Para responder me apoyaré en dos indicadores utilizados internacionalmente para comparar gastos de defensa entre países. El primer indicador, propuesto por CEPAL (2001 y 2005)[i] incluye remuneraciones, gastos de funcionamiento e inversión de las unidades militares, pero también todos los gastos de administración del sector defensa, apoyos a la política exterior (incluidas misiones de paz) así como la asistencia sanitaria y programas sociales para militares y sus familias, que se solventen con recursos del Estado. Excluye gastos realizados por el Ministerio de Defensa y FF.AA. en seguridad pública, apoyo a población civil ante desastres, relevamientos geográficos, servicios meteorológicos, ordenamiento del tráfico aéreo y fluvial, entre otras.
El segundo indicador, utilizado desde hace varias décadas por el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) y también promovido por CEPAL, agrega al monto anterior el gasto público para solventar jubilaciones y pensiones militares.
Según el primer indicador, en 2011 Uruguay gastó/invirtió en defensa USD 397 millones. Si se suman los USD 340 millones transferidos por Rentas Generales para cubrir el déficit de la “Caja Militar”, la cifra para el segundo indicador asciende a USD 737 millones.
Lamentablemente, al no estar integrados al Presupuesto Nacional y no hacerse públicos, no es posible incluir en éstos cálculos los pagos que ONU realiza a las FF.AA. uruguayas por concepto de remuneración al personal y “mantenimiento” del material utilizado en misiones de paz. Las remuneraciones se pagan directamente al personal participante, mientras que lo recibido por “uso de materiales” se reinvierte en equipamiento o instalaciones en cada Fuerza Armada. En 2007 un cálculo relativamente conservador estimó en USD 30 millones al año los reembolsos por material utilizado en misiones de paz (Peláez, 2007: 178) [ii].

TABLA 1. URUGUAY - Presupuesto Ejecutado 2011
Millones USD
(precios corrientes)
I1. Defensa sin jubilaciones y pensiones militares  (*1)
397
I2. Defensa + jubilaciones y pensiones militares (*2)
737
Seguridad Pública (*3)
1,045
Educación Pública (excepto formación militar) (*4)
1,812
Total Gasto Público (Incisos 1 a 29) No incluye gobs. deptales.
10,526
PBI 2011 (*5)
42,655
Referencias: Datos de Contaduría General de la Nación, expresados en millones de USD a precios corrientes (USD 1 = $U 21,15). (*1) Ejecución del Ministerio de Defensa Nacional en programas presupuestales 300; 440; 343; 480; 322; 401; 402; 201 y 815. (*2) Ejecución del indicador anterior + transferencias de Rentas Generales al Servicio de Retiros y Pensiones de las FF.AA. (*3) Total ejecutado en el Área Programática Seguridad Pública, programas 460 a 463. (*4) Total ejecutado en Área Programática Educación menos ejecución del MDN en programa 343. (*5) Datos del Banco Central del Uruguay a 5 de Setiembre de 2012.
Una (y sólo una) de las formas de contestar a la nueva pregunta es comparar cuánto gasta/invierte el país en otras políticas públicas importantes, como seguridad o educación. La respuesta es que, si no consideramos las transferencias a pensiones y jubilaciones militares, Uruguay dedica 3,77% de su presupuesto público[iii]  a defensa, casi el triple (9,93%) a seguridad pública y 17.21% a educación.
 
GRÁFICO 1 Uruguay: Ejecución 2011 / Presupuesto Público - nivel nacional 
(Elaboración propia en base a datos de Contaduría General de la Nación)
La relación no siempre fue la misma. Aunque no son exactamente comparables con los indicadores del gráfico anterior, las series que se muestran a continuación permiten observar la evolución de los presupuestos del Ministerio de Defensa Nacional, Interior y ANEP+UdelaR en un período más largo. Al menos hasta 2002 el Ministerio de Defensa tuvo una asignación presupuestal notoriamente mayor a Interior, e incluso entre 1978 y 1985 superó ampliamente a la suma de ANEP y UdelaR.

GRÁFICO 2: Presupuesto de Incisos seleccionados sobre Gasto Público. 
(Fuente: González, Alonso, Gonnet y Vera, 2008: 31).
Otro criterio comúnmente utilizado para discutir nuestros niveles de gasto en defensa es observar cuánto le destinan a la misma política países con los que se mantienen vínculos de colaboración o con los que, potencialmente, se podrían desarrollar conflictos. La preocupación por observar el gasto militar de un eventual enemigo no requiere mayor explicación. En cuanto al gasto de los aliados, se suele argumentar que, para serlo, un aliado actual o probable debe compartir con nosotros determinadas amenazas. Su nivel de gasto indica su percepción acerca de la probabilidad de que esas eventuales amenazas (que también nos pueden afectar) se concreten. Por lo tanto el gasto de nuestros aliados nos daría información indirecta sobre los riesgos que nosotros mismos corremos y que debemos contribuir a mitigar.
Las estimaciones de gastos militares internacionales son siempre difíciles por el valor estratégico que tiene dicha información. Naturalmente, la mayoría de los países juega al poker con sus datos. En ese contexto, el SIPRI ofrece una de las bases de datos comparables más respetadas a nivel internacional.
Las series construidas por SIPRI nos dicen, por ejemplo, que en términos absolutos en 2011 el gasto en defensa uruguayo representó el 2,54% del gasto brasileño y el 25,36% del gasto argentino. En el mismo año, Estados Unidos gastó 22 veces el presupuesto de defensa de Brasil y 859 veces el de Uruguay. Esa rápida comparación en términos absolutos nos da idea de la enorme magnitud de las diferencias entre estos países.

GRÁFICO 3: GASTO EN DEFENSA 2011 - países seleccionados. 
(En millones de USD a precios de 2010 y tipos de cambio constantes. Elaboración propia en base a datos de SIPRI)

Por otra parte, la comparación del porcentaje del PBI asignado a defensa en los últimos 10 años es ilustrativa de la prioridad que los distintos países dan al sector. En nuestra región destaca Chile. Este país tiene una percepción de amenaza relativamente fuerte (diferendos pendientes con Bolivia y Perú). A ello se suma la existencia de sectores políticos y militares que han logrado mantener la disposición legal que obliga a la estatal CODELCO a entregar todos los años a las FF.AA. un porcentaje fijo de su facturación por exportaciones de cobre.

GRÁFICO 4. GASTO EN DEFENSA COMO PORCENTAJE DE PBI (2001-2010) – países seleccionados. (Elaboración propia en base a datos de SIPRI)
 
Australia y Brasil, dos “países-continente” que se proponen ejercer mucha influencia geopolítica en sus respectivas regiones destinan entre el 1,5 y el 2% de su (gigante) PBI al sector defensa.
Por último, Uruguay y Nueva Zelanda se asemejan en su pequeñez en relación a sus contrapartes políticas y económicas relevantes así como por en su baja percepción de amenaza. No obstante, en el promedio de esos diez años Uruguay dedicó a defensa 2,2% de su PBI mientras que Nueva Zelanda le destinó 1,1%[iv].
¿Mucho, poquito o nada?
En síntesis, luego de una expansión muy fuerte previa y durante la dictadura, en las últimas dos décadas Uruguay le ha dado a defensa una atención menor que a otras políticas públicas. En términos absolutos, nuestro gasto es insignificante comparado al de nuestros vecinos. También es cierto que le dedicamos un porcentaje mayor de nuestro PBI que otros países de la región, (lo que en parte podría explicarse por tener un PBI mucho menor en términos absolutos). No obstante, ese porcentaje es todavía notoriamente mayor que el que gasta Nueva Zelanda, al igual que nosotros, un país pequeño con baja percepción de amenaza.
Ante la evidencia mostrada aquí (o incluso en su ausencia) usualmente se disparan dos grandes líneas argumentales sobre este tema. La primera destaca que militarmente somos y siempre seremos insignificantes en el contexto regional y mundial. Por lo tanto, aún en el poco probable caso de una agresión militar exterior, sería “inútil ofrecer resistencia”. Conclusión: estamos gastando demasiado dinero en defensa y perdiendo la oportunidad de invertir en atender otras de necesidades internas del país, que deberían priorizarse.
La segunda línea enfatiza que cualquier Estado con pretensiones de seguir siendo “independiente” necesita ser capaz de mantener al menos una mínima capacidad de infligir daños militares a quien pretenda agredirlo. Se agrega que los peligros no sean manifiestos actualmente para la mayoría de los ciudadanos, pero vivimos en un mundo inseguro y si queremos estar preparados cuando efectivamente estalle un conflicto, debemos comenzar ahora. Conclusión: necesitamos invertir más en defensa.
Una opción intermedia podría ser la de mantener el actual nivel de gasto, pero mejorando sensiblemente su calidad. Para ello sería necesario, primero, revisar si efectivamente las capacidades militares que hoy tenemos se ajustan a nuestras necesidades más probables en el mediano y largo plazo. O, aún antes, reconsiderar si nuestras capacidades actuales responden a un proceso unificado de análisis de nuestras necesidades, o en cambio, son resultado del ajuste forzoso de las prioridades de cada una de las Fuerzas a los límites presupuestales definidos por sucesivos gobiernos. También volver a discutir si la relación entre gasto en RR.HH. y gasto en materiales y tecnología que hoy tienen nuestras FF.AA. es la adecuada. (Volviendo al ejemplo neocelandés, los “kiwis” gastaron en términos absolutos en 2011 casi el doble que Uruguay en defensa, pero nosotros tenemos tres veces más personal militar).
Además, todos esos análisis tienen que estar supeditados a nuestra estrategia de inserción internacional de largo plazo. ¿De quién queremos ser socios políticos y comerciales dentro de 20 años? ¿Queremos seguir teniendo alrededor de 2.000 efectivos desplegados en misiones de paz? ¿En cualquier misión de paz? ¿Queremos seguir formando parte del club de países que decidirá (formalmente) el régimen de utilización de los recursos en la Antártida? Si no comenzamos por responder éstas preguntas no podremos saber con certeza si estamos gastando mucho, poquito o nada en defensa.



[i] CEPAL (2001) Metodología estandarizada común para la medición de los Gastos de Defensa. Disponible en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/8769/lcl1624e.pdf
CEPAL (2005). Metodología para la comparación de los gastos militares. Disponible en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/22927/lcw21e.pdf.
[ii] PELÁEZ, Amílcar  (2007) Administración Pública de los Recursos de Defensa en Uruguay. Tesis Doctoral (Universidad de Deusto, España). Disponible en: <www.imes.edu.uy/pelaez>.
[iii] Se considera sólo el nivel nacional, no los gobiernos departamentales.
[iv] Parte de las diferencias pueden explicarse porque, a diferencia de Uruguay, Nueva Zelanda ha desarrollado lazos de confianza y cooperación más estrechos con su vecino mayor Australia y su aliado histórico Gran Bretaña.

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